עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ  1892/14

לפני:   

כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין

כבוד השופט ח' מלצר

כבוד השופט א' שהם

העותרים:

1. האגודה לזכויות האזרח בישראל

2. המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן

3. רופאים לזכויות אדם

נ  ג  ד

המשיבים:

1. השר לביטחון פנים

2. נציב בתי הסוהר

3. שרת המשפטים

עתירה למתן צו על תנאי


תאריך הישיבה:                        י"ב בשבט התשע"ז (8.2.17)

בשם העותרים:                        עו"ד אן סוצ'יו; עו"ד עודד פלר; עו"ד סיגל שהב

בשם המשיבים:                       עו"ד רן רוזנברג; עו"ד ראובן אידלמן

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף א'

פסק-דין

המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:

סעיף א. עתירה זו עניינה תנאי הכליאה של אסירים ועצורים בישראל, ובפרט נוגעת היא לשטח המחיה אשר מוקצה לכל אסיר ועצור. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף ב'

רקע

 סעיף ב. בעית הצפיפות במתקני הכליאה אינה חדשה עמנו. היא מלוה אותנו לפחות מזה ארבעה עשורים. לאורך השנים הוקמו ועדות שונות שדנו בנושא, וביניהן הועדה לבירור נושא הפשיעה בישראל משנת 1978 (ועדת שמרון), ועדת חקירה לבדיקת המצב בבתי הסוהר משנת 1981 (ועדת קנת) והועדה לבחינת דרכים להקלת הצפיפות בבתי הסוהר משנת 1987 (ועדת קרפ) (לפירוט והרחבה ראו דוח שנתי 43 של מבקר המדינה – לשנת 1992 ולחשבונות שנת הכספים 1991 345–346 (1993)). למן הקמתה לפני למעלה משני עשורים עוסקת בסוגיה אף הסניגוריה הציבורית, במסגרת דו"חותיה העתיים בדבר תנאי הכליאה בישראל (ראו, למשל, דו"ח הסניגוריה הציבורית בנושא הצפיפות במתקני הכליאה משנת 2013, להלן דו"ח הסניגוריה הציבורית). ממצאי הדו"חות השונים שפורסמו מעלים, כי הצפיפות – אשר על עצם קיומה דומה כי אין עוררין – נובעת ממצוקת מקום במתקני הכליאה, מחד גיסא, בשילוב עם עליה מתמשכת בשיעורי המאסרים והמעצרים, מאידך גיסא. יוטעם, כי בעשורים האחרונים אמנם הוקמו בתי סוהר ומעצר חדשים, וחזקה על שירות בתי הסוהר שהוא עושה מאמצים בנידון, גם כי לא יתכן חולק שאסירים שתנאיהם טובים אף נטייתם לחריגות התנהגותיות תפחת. אולם מגמה ברוכה זו לא הביאה – עדיין – בסופו של היום הנוכחי, להגדלה משמעותית בשטח המחיה הממוצע המוקצה לכל אסיר ועצור, העומד מזה 25 שנים לערך על כ-3 מ"ר לאדם, כיום 3.16 מ"ר – והכל כמות שיתואר להלן. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף ג'

סעיף ג. המחוקק נדרש לסוגית הצפיפות בבתי הכלא בשנת 2012, במסגרת החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 42), תשע"ב-2012 (להלן תיקון מס' 42), הקובע – בין היתר – בסעיף 11ב(ב) לפקודה, כי "אסיר יוחזק בתנאים הולמים שלא יהיה בהם כדי לפגוע בבריאותו ובכבודו". סעיף דומה קיים כבר משנת 1996 בחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים), תשנ"ו-1996 (להלן חוק המעצרים) בנוגע למתקני מעצר; נזכור, כי חוק המעצרים נחקק בכנפי חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו, ורוח חוק היסוד שורה עליו. תיקון מס' 42 אימץ לתוכו את תקנות בתי הסוהר (תנאי מאסר), תש"ע-2010 (להלן תקנות בתי הסוהר), הקובעות בתקנה 2(ח) הסדר דומה לזה שבתקנה 3(ה)(3) לתקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (תנאי החזקה במעצר), תשנ"ז-1997 (להלן תקנות המעצרים), ולפיו: 

"השטח הממוצע לאסיר בתא לא יפחת מארבעה וחצי מטרים רבועים; חישוב השטח האמור יהיה לפי השטח שבין קירות התא, לרבות שטח השירותים, הכיור והמקלחת, ככל שישנה מקלחת בתא, ומחולק במספר המיטות שבתא" (ההדגשה הוספה – א"ר). 

תקנה 8 לתקנות בתי הסוהר, הקובעת הוראת תחולה (וזאת, בדומה לתקנה 3(ה) סיפא לתקנות המעצרים, המקבילה), מורה כי:

"(א) תקנות אלה יחולו על בנייה קבועה; בתקנה זו, 'בנייה קבועה' – מבנה שלא ניתן לניידו ממקום למקום.

(ב)   תקנות משנה (ד), (ו) עד (ח) בתקנה 2, יחולו על מקומות מאסר שתכנון בנייתם החל לאחר יום התחילה [יוני 2010 – א"ר], וככל הניתן גם על תכנון השיפוץ של מקומות מאסר קיימים" (ההדגשות הוספו – א"ר).

הנה כי כן, על פי המצב הנורמטיבי הקיים מתקני כליאה חדשים שייבנו מחויבים לספק לכל אסיר ועצור שטח מחיה של 4.5 מ"ר לפחות. ודוקו – לגבי מתקנים קיימים קובעות הוראות חקיקה אלה, כי תקן של 4.5 מ"ר לאסיר יוחל עליהם במסגרת תכנון השיפוץ בלבד, וזאת אך במידה שיתאפשר הדבר ("ככל הניתן").

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף ד'

סעיף ד. נתונים עדכניים מטעם מינהל התכנון בשירות בתי הסוהר (להלן שב"ס) מלמדים, כי שטח התא הממוצע לאדם האסיר בישראל עומד כיום על 3.16 מ"ר. במסגרת זו, כ-21% מן האסירים מוחזקים בתאים שבהם שטח התא הממוצע לאסיר גדול מ-4.5 מ"ר; כ-18% מוחזקים בתאים שבהם שטח התא הממוצע לאסיר נע בין 4 ל-4.5 מ"ר; וכ-61% מוחזקים בתאים שבהם שטח התא הממוצע לאסיר קטן מ-4 מ"ר, ושני שליש מאלה – כ-40.5% מכלל האסירים – מוחזקים בתאים שבהם שטח התא הממוצע לאסיר קטן מ-3 מ"ר (ראו הודעה משלימה מטעם המדינה מיום 3.4.17, בפסקה 32). יצוין, כי חישוב שטח המחיה כולל את שטח התא כולו, לרבות מיטות וארונות, וכן את שטחי השירותים והמקלחת, ככל שאלה נמצאים בתוך התא. לשם הבהירות נצביע כבר כאן, כי העתירה טוענת לשטח של 4 מ"ר לפחות ללא שטח השירותים והמקלחת, ואילו התקנה 2(ח) הנזכרת מדברת ב-4.5 מ"ר לרבות שטח השירותים, הכיור והמקלחת. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף ה'

סעיף ה. הנה עיקר העתירה שלפנינו. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף ו'

טענות העותרים

סעיף ו. ביסוד העתירה מונחת הטענה, לפיה שטח המחיה המסופק כיום למרבית האסירים והעצורים פוגע בזכותם לכבוד, לשלמות הגוף והנפש ולפרטיות באופן שאינו מידתי, ובלא הסמכה חוקית מפורשת. כן נטען, כי מדובר בפגיעה מעבר לנדרש בזכותם של האסירים והעצורים לחרות, אשר עולה לשיטת העותרים כדי ענישה אכזרית, בלתי אנושית ומשפילה. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף ז'

סעיף ז. כתוצאה מן הצפיפות השוררת בבתי הסוהר והמעצר בישראל, כך נטען, שטח המחיה אשר מוקצה לכל אסיר – כ-3.16 מ"ר בממוצע – קטן מכדי לספק את צרכיו הבסיסיים ביותר. לא זו אף זו, העותרים סבורים כי הבטחת תנאי מחיה ראויים מצריכה לבחון גם נתונים נוספים מעבר לגודלו של שטח התא גרידא, כגון מספר השעות שבהן רשאי האסיר לשהות מחוץ לתאו, מספר האסירים המוחזקים בתא, גודל השטח מחוץ לתא שאליו יש לאסיר גישה, משך המאסר, ועוד. אשר על כן נטען, כי שטח המחיה בתא משפיע במיוחד על איכות חייהם של האסירים המצויים באגפים הסגורים, והמהוים כ-50% מכלל השוהים במתקני הכליאה. אסירים אלה זכאים לצאת מן התא במשך שעות בודדות מדי יום, ומשכך הם שרויים בתוך התא למעלה מ-20 שעות ביממה; בו הם אוכלים את ארוחותיהם, עושים את צרכיהם, מתקלחים, ומבלים את שעות הפנאי שלהם. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף ח'

סעיף ח. לטענת העותרים, שטח המחיה אשר מוקצה לאסיר בישראל בממוצע רחוק מן הסטנדרט המקובל במדינות המערב, אשר נע בין 6 ל-12 מ"ר לאסיר, וכן מן השטח המינימלי הראוי על פי עמדת שב"ס עצמו, העומד על 6.5 מ"ר ובא לידי ביטוי בתכנית המתאר הארצית לבתי הסוהר (להלן תמ"א 24 או התמ"א). עוד מציינים העותרים, כי שטח זה קטן אף מן התקן אשר נקבע בתקנות המעצרים ובתקנות בתי הסוהר לגבי מתקני כליאה חדשים, העומד כאמור על 4.5 מ"ר לפחות לכל אסיר ועצור. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף ט'

סעיף ט. בנוסף לשטח המחיה המוקצה לכל אסיר, מצוין כי הצפיפות בבתי הכלא והמעצר מתבטאת אף במספר האסירים או העצורים המצויים בתאים. במסגרת זו מפנים העותרים לנתוני שב"ס, לפיהם כ-85% מכלל האסירים מוחזקים בתאים של 4 אסירים ומעלה, ומתוכם כ-43% חולקים את תאם עם 8 אסירים נוספים. זאת, חרף אמת המידה שנקבעה בתקנה 3(ה)(2) לתקנות המעצרים ובתקנה 2(ז) לתקנות בתי הסוהר לגבי מתקני כליאה חדשים, ולפיה לא יהיו בכל תא יותר מ-4 מיטות. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף י'

סעיף י. עוד נטען, כי הצפיפות בבתי הכלא פוגעת גם בנגישות לשירותים המוצעים לאסירים ובזמינותם. ככל ששוהים במתקן אסירים רבים יותר לעומת ייעודו המקורי, כך מתחלקים השירותים אשר מסופקים בו – קרי, סיוע סוציאלי, טיפולים רפואיים ונפשיים, מסגרות חינוך ושיקום, וכן התשתיות הציבוריות השונות במתקן, כגון חדר האוכל וחצר הטיולים – על פני מספר גדול יותר של נפשות. העותרים טוענים, תוך הפניה למחקרים אקדמיים שפורסמו בתחום ולדו"חות מטעם הסניגוריה הציבורית בדבר התנאים במתקני הכליאה בישראל, כי כל אסיר אכן מקבל פחות מן המשאבים המוצעים לכלל אוכלוסית השוהים בכלא, כפועל יוצא מן הצפיפות. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף יא'

סעיף יא. לגישת העותרים, התשתית הנורמטיבית הקיימת נעדרת סטנדרט המחייב את המשיבים לספק לאסירים ולעצורים שטח מחיה מינימלי מוגדר. זאת, שכן תקנות המעצרים ותקנות בתי הסוהר מתיחסות אך למתקני כליאה עתידיים, ומשכך אינן מסדירות את שטח המינימום המגיע לכל אסיר ועצור אשר מוחזק בישראל כיום. אדרבה, נטען כי מאז שנקבע התקן של 4.5 מ"ר ביחס לתאי מעצר בשנת 1997, לא חלה כל התקרבות לאותו סטנדרט ושטח המחיה של עצורים נותר כשהיה. כן טוענים העותרים, כי אף מאמצי הבינוי הענפים שנעשו בעשורים האחרונים, שבמסגרתם הוקמו שמונה בתי סוהר חדשים ושופצו אגפים רבים במתקנים קיימים, שיפרו את בעית הצפיפות אך במעט – בין היתר, נוכח הגידול המתמיד בשיעורי המאסרים – כך ששטח המחיה הממוצע לאסיר עלה מ-2.9 מ"ר בשנת 1992 ל-3.16 מ"ר בלבד כיום. גם אמצעים אחרים אשר ננקטו בשנים האחרונות להקטנת הצפיפות, כמו למשל שחרורים מינהליים, לא תרמו – כך נטען – להרחבה משמעותית של שטח המחיה המוקצה לכל אסיר. העותרים סבורים, כי בהיעדר נורמה מחייבת בדבר שטח המחיה הראוי שיש לספק לכלל האסירים והעצורים במתקני הכליאה בישראל כיום, ממשיכה אוכלוסיה זו לשהות בתנאי מחיה בלתי נסבלים ללא פתרון נראה לעין. עוד נטען, כי תכניות קיימות למזעור הצפיפות במתקני הכליאה אינן מספקות כשלעצמן, וזאת אף אם אלה תקבלנה את האישורים והתקציבים המתאימים.   

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף יב'

סעיף יב. למצב הצפיפות הקיים השפעה עצומה על חייהם של האסירים והעצורים, כך נטען. שטח המחיה המצומצם יוצר דוחק ומחנק בתאים, מגביל עוד יותר מן ההכרח את תנועתם של האסירים והעצורים המוחזקים בהם, מגביר את החיכוכים ביניהם ואת המתח הנפשי שבו הם שרויים, מחריף את הפגיעה בפרטיותם, וגורם להיגיינה ירודה ולעליה בתפוצת מחלות. מצוקות אלה הופכות, לשיטת העותרים, את השהיה בתאים ל"בלתי אנושית". טענה זו נתמכת בתצהירים אשר נגבו משישה אסירים ועצורים ממתקני כליאה שונים ברחבי הארץ, בתצהירים מטעם עובדים בכירים לשעבר בשב"ס, ובדו"חות הסניגוריה הציבורית שנזכרו מעלה. כן נטען, תוך הפניה לספרות מחקרית בתחום, כי מעבר להשפעה הישירה על חייהם ובריאותם של האסירים, משליכה הצפיפות בבתי הכלא אף על שלום הציבור, נוכח הפגיעה ביכולתו של האסיר להשתקם בתנאים אלה. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף יג'

סעיף יג. נוכח האמור, גורסים העותרים כי נפגעת זכותם החוקית של אסירים ועצורים לתנאי מחיה הולמים. זכות זו מעוגנת בסעיף 11ב לפקודת בתי הסוהר ובסעיף 9(א) לחוק המעצרים, בהתאמה, המקימים חובה שלפיה יוחזקו אסירים ועצורים בתנאים הולמים שלא יהיה בהם כדי לפגוע בבריאותם ובכבודם. מוטעם, כי הזכות לשטח מחיה הולם עומדת לכל אסיר ועצור אף מכוח המשטר החוקתי, מאחר שהיא נגזרת מן הזכות לכבוד. כן נטען, כי החזקת אסירים ועצורים בשטח המחיה האמור פוגעת בזכויות יסוד נוספות שלהם, וביניהן הזכות לשלמות הגוף והנפש, הזכות לפרטיות, והזכות לחירות, אשר נפגעות לשיטת העותרים בנסיבות אלה בעוצמה העולה על הנדרש. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף יד'

סעיף יד. עוד נטען, כי תנאי המחיה שבהם מוחזקים מרבית האסירים והעצורים בישראל מנוגדים גם לכללי המשפט הבינלאומי, נוכח החובה להבטיח שטח מחיה הולם והאיסור על השתת ענישה אכזרית, בלתי אנושית או משפילה. לעניין שטח המחיה ההולם מפנים העותרים לסעיף 10(1) לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות משנת 1966, הקובע כי: "אנשים שנשללה חירותם ינהגו בהם ברוח אנושית ומתוך התחשבות בכבודו העצמי של האדם". בהקשר זה נזכרים כללי האו"ם משנת 1955, אשר קובעים את הסטנדרטים המינימליים לטיפול באסירים (Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners) ומציינים במסגרת זו במפורש את הזכות לשטח רצפה מינימלי, וכן כללים דומים אשר אומצו על-ידי מועצת האיחוד האירופי בשנת 1987 (European Prison Rules). 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף טו'

סעיף טו. לטענת העותרים, שטח המחיה הממוצע לאסיר בישראל נמוך מן הסטנדרט המקובל במדינות דמוקרטיות, ואף מן הרף המינימלי אשר נקבע על-ידי ועדת האו"ם נגד עינויים, העומד על 4 מ"ר ללא שטח השירותים והמקלחת. משכך, החזקת האסירים והעצורים בישראל בשטח מחיה של כ-3 מ"ר לאדם בממוצע (וזאת, כולל שטח השירותים והמקלחת, וכאמור כיום עסקינן ב-3.16 מ"ר) עולה – כך נטען – כדי ענישה אכזרית, בלתי אנושית או משפילה, כהגדרתה לפי סעיף 7 לאמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות. לעניין זה מובאות בעתירה מספר פסיקות מבתי משפט ברחבי העולם, שבמסגרתן נדונו עתירות דומות כנגד הצפיפות בבתי כלא שונים. כך, למשל, מצוין פסק דינו של בית הדין האירופי לזכויות אדם משנת 2013 (Torreggiani v. Italy, no. 43517/09, ECHR 2013, להלן עניין Torreggiani), שם נקבע כי החזקת אסירים בשטח מחיה הקטן מ-3 מ"ר לאדם מהוה כשלעצמה הפרה של האיסור על ענישה אכזרית ויחס בלתי אנושי, ונפסק שעל איטליה למצוא פתרון לבעית הצפיפות בתוך שנה. עוד נזכרת פסיקה של בית המשפט העליון בארצות הברית משנת 2011 (Brown v. Plata, 131 S. Ct. 1910, להלן עניין Plata), העוסקת במערכת הכליאה בקליפורניה. במסגרת זו נדרש בית המשפט לפגיעה בזכויות האסירים נוכח תנאי הצפיפות בבתי הכלא, וחייב את המדינה להפחית את מספר הכלואים בכ-40,000 אסירים בתוך שנתיים. כן מפנים העותרים לפסק דינו של בית המשפט החוקתי בפולין משנת 2008 (נזכר על-ידי בית הדין האירופי לזכויות אדם ב-Orchowski v. Poland, no. 17885/04, § 85, EHCR 2009, להלן עניין Orchowski), שבמסגרתו בוטלה חקיקה אשר איפשרה להחזיק אסירים בשטח הקטן מ-3 מ"ר, והוקצבה לרשויות הכליאה תקופה של 18 חודשים לשם הגדלת מתקני הכליאה. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף טז'

סעיף טז. נוכח האמור נתבקש איפוא צו על תנאי בזו הלשון: 

"א. מדוע לא יבטיחו בתוך זמן סביר לכל אסיר ועצור (להלן 'אסיר') שטח מחיה הולם בתא וינקטו את הצעדים הבאים לשם כך:

1.    קביעת שטח המחיה ההולם לאסיר;

2.    הכנת תוכנית שתקבע את דרכי הפעולה להשגת שטח מחיה הולם לאסיר;

3.    קביעת לוח זמנים בטווח סביר למימוש התוכנית שתקבע.

ב. מדוע לא ינקטו באופן מיידי בצעדים הדרושים על מנת להבטיח לכל אסיר שטח מחיה של 4 מ"ר (ללא שטח השירותים והמקלחת) הדרוש למניעת ענישה אכזרית, בלתי אנושית או משפילה".

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף יז'

עמדת המשיבים 

סעיף יז. המשיבים סבורים כי דין העתירה להידחות, בנימוק שאין היא מגלה עילה להתערבותו של בית משפט זה.  

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף יח'

סעיף יח. בראש וראשונה מצוין, כי אמת המידה לשטח התא המינימלי לכל אסיר ועצור נקבעה זה מכבר על-ידי המחוקק הישראלי במסגרת תקנות בתי הסוהר ותקנות המעצרים, וזו עומדת על 4.5 מ"ר. אשר על כן, מתייתר – לדידם של המשיבים – הסעד הראשון המתבקש בעתירה. בצד האמור מוטעם, כי ההסדר שבתקנות, ולפיו יחול הסטנדרט על מתקני כליאה חדשים וככל הניתן על תכנון שיפוצם של מתקנים קיימים, מבטא את האיזון אשר קבע מחוקק המשנה בין הצורך בהגדלת שטח התא הממוצע לאסיר, מזה, לבין השקעת המשאבים הנדרשת לשם הרחבה מידית של כלל מתקני הכליאה, מזה. משעוגנה אמת המידה האמורה בחקיקה הראשית מתוקף תיקון מס' 42, הנה פעולות המדינה שבהתאם לה, הן לגבי בנייתם של מתקנים חדשים והן באשר לשיפוץ מתקנים קיימים, נעשות – כך נטען – מכוח הדין. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף יט'

סעיף יט. אשר לסעד השני, שעניינו בהבטחה מידית של שטח מחיה בהיקף של 4 מ"ר לכל אסיר, גורסים המשיבים כי אין עילה משפטית להיעתר למבוקש. נטען, כי אמת המידה הראויה שנקבעה לשטח המחיה לאסיר – דהיינו, 4.5 מ"ר, בכפוף לאיזון האמור בין בנייתם של מתקנים חדשים לשיפוץ, ככל הניתן, של מתקנים קיימים – מבטאת את מכלול השיקולים הצריכים לעניין. לא ברי, לשיטת המשיבים, מנין גוזרים העותרים את החובה לקבוע סטנדרט חלופי תחת הכרעתו של מחוקק המשנה, אשר עוגנה כאמור בחקיקה ראשית. כן מוטעם מטעם המדינה, כי הבטחת שטח תא ממוצע של 4.5 מ"ר לכל אסיר – הסטנדרט שנקבע כאמור על-ידי המדינה – על אתר, תחייב בינוי מתקני כליאה חדשים בהיקף נרחב, ריווח מקומות כליאה קיימים והוספה של למעלה מ-1,300 תקני כוח אדם; וזאת, בעלות המוערכת בכ-2.7 מיליארד ₪. היעתרות לסעד המתבקש משמעה שינוי סדרי העדיפויות התקציביים של הממשלה, המעוגנים בחוק התקציב, וזאת בסוגיה שהמחוקק נדרש אליה – כאמור – באופן ספציפי. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף כ'

 סעיף כ. יתר על כן נטען, כי ישנו מתח אינהרנטי בין שני ראשיה של העתירה, המקשה אף הוא על קבלתה. כך, הראש הראשון נוקט במונחי שסתום ("זמן סביר", "שטח מחיה הולם"), בעוד אשר הראש השני מבקש לקבוע סטנדרט קונקרטי בתוך פרק זמן מידי. לא זו אף זו, לטענת המשיבים לא נוסחו סעדים אלה באופן המשקף את מהותם המשפטית המדויקת, הואיל ונטועים הם במישור החוקתי – נוכח הדרישה המגולמת בהם לשנות מן ההסדר הקבוע בחקיקה ראשית – ולא במישור המינהלי, כפי שעשוי להשתמע מלשון העתירה. נטען, כי משלא הוצגו טעמים לביטול התקנות הרלבנטיות מחמת אי חוקתיותן – אין מקום להיעתר למבוקש. בנוסף גורסים המשיבים, כי במסגרת ראשה השני של העתירה מתבקשת למעשה התערבות חריפה אף יותר – קרי, קביעת סטנדרט חלופי לזה שקבעה המדינה, ולוח זמנים בצדו, העולה כדי חקיקה שיפוטית. מוטעם, כי הזכויות החוקתיות של האסירים והעצורים אינן מוחלטות אלא יחסיות, ומכאן נובע הצורך לאזן את הקנייתן אל מול שיקולים נוגדים, כגון מגבלות התקציב, רמות הביטחון של מתקני הכליאה, ועוד, כמות שכבר עשה המחוקק בענייננו. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף כא'

סעיף כא. לבסוף טוענים המשיבים, כי יש לנקוט משנה זהירות ביחס להשואה שמבקשים העותרים לערוך בין מדיניות הכליאה בישראל לבין הנעשה במדינות אחרות. על דרך הכלל, כך נטען, מהוה המשפט המשוה לכל היותר מקור השראה, ובהתאם נתון למחוקק מרחב תמרון חוקתי פרטיקולרי הנובע מן ההסדרים הנורמטיביים הייחודיים הנהוגים במדינה. דברים אלה נכונים בפרט מקום בו נדונה שאלת חוקתיותו של הסדר חקיקתי ספציפי, ובמיוחד שעה שעסקינן בסעד אשר ההיעתרות לו כמותה כחקיקה שיפוטית. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף כב'

סעיף כב. העותרים, בתגובה, סבורים כי אין להלום את טענת המשיבים לפיה התקן אשר נקבע בתקנות – דהיינו, שטח מחיה של 4.5 מ"ר לאסיר במתקני כליאה עתידיים שייבנו – מייתר את הסעד הראשון המתבקש בעתירה, שעניינו קביעת סטנדרט בעבור כלל האסירים והעצורים. נטען, איפוא, כי תקנות בתי הסוהר ותקנות המעצרים אינן רלבנטיות לשאלת תנאי המחיה ההולמים לאסירים ולעצורים כיום, ומכאן הצורך בקביעתו של סטנדרט קונקרטי – כמוצע בעתירה – אשר יוחל באופן מידי. כן מוטעם, כי היעתרות למבוקש אינה מצריכה לשנות מן המצב הנורמטיבי הקיים.

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף כג'

ההליך שלפנינו

סעיף כג. נתאר בקצרה את השתלשלות ההליכים מאז הגיעה העתירה לפתחנו. ביום 13.7.15 התקיים דיון ראשון, בפני הנשיאה מ' נאור והשופטים ח' מלצר וצ' זילברטל. במהלך הדיון עידכנו באי כוח המשיבים בדבר תכנית נרחבת לבינוי בתי סוהר חדשים, אשר יש בכוחה, לשיטתם, לספק מענה לסעדים המתבקשים בעתירה. בתום הדיון הוחלט ליתן למשיבים פרק זמן של ארבעה חודשים להגשת הודעת עדכון בנושא. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף כד'

סעיף כד. ביום 8.1.16 – לאחר מתן ארכה – הוגשה הודעה מעדכנת. ראשית עידכנו המשיבים כי הושגה הסכמה בין משרד האוצר לבין המשרד לבטחון פנים, ולפיה יוכפל התקציב השנתי של שב"ס לשנת 2016 בנושא הבינוי, לטובת הוספת 200 מקומות כליאה חדשים. שנית נאמר, כי עד למועד גיבוש תקציב המדינה לשנת 2017 ייבחנו – באור חיובי – פתרונות ארוכי טווח אשר מיועדים להביא להגדלת השטח הממוצע המוקצה לאסיר בתא, וזאת תוך בחינת חלופות, כגון בינוי מתקני כליאה חדשים ושיפוץ אגפים במתקנים קיימים. שלישית צוין, כי במסגרת דיוני תקציב המדינה לשנים 2015–2016 סוכם על מתן תוספת בסך 86 מיליון ₪ לשב"ס לצורך הרחבת מערך השיקום והחינוך של אסירים, במסגרת תכנית ליישומו של תיקון מס' 42. המשיבים סבורים כי מהלך זה צפוי להביא לצמצום תופעת העבריינות החוזרת (רצידיביזם), ומשכך להקטנת מספר הכלואים במבט צופה פני עתיד. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף כה'

סעיף כה. ביום 25.1.16 התקיים דיון שני בעתירה, בפני אותו הרכב. בפתח הדיון הטעימו באי כוח העותרים, כי עמדת המשיבים משקפת היעדר הפנמה של חומרת הבעיה המונחת על הכף, ומחייבת מתן צו על תנאי לשם השגת התקדמות בסוגיה. באי כוח המשיבים, מצדם, טענו כי דרישת העותרים להגדלת שטח המחיה של כל אסיר בבת אחת היא דרמטית, ומצריכה הירתמות תקציבית משמעותית. נוכח עמדתם העקרונית של המשיבים, לפיה העתירה אינה מקימה עילה להתערבות שיפוטית, הטעימו באי כוח המדינה כי אין מקום להיערכות תקציבית מעבר לזו שעודכן לגביה. בתום הדיון ניתן צו על תנאי כמבוקש וכנזכר בפסקה ט"ז מעלה. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף כו'

סעיף כו. ביום 7.9.16 הוגש כתב תשובה מטעם המשיבים. במסגרת זו חזרו על עמדתם, שלפיה אין להיעתר לסעדים המתבקשים מחמת היעדר עילה. כן נאמר, כי למן הגשתה של העתירה נעשתה התקדמות משמעותית בפעילות המשיבים למען שיפור תנאי המחיה של האסירים והעצורים בישראל, שיש בה כדי להוציא את העוקץ מן הטענות אשר מועלות במסגרתה. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף כז'

סעיף כז. בהמשך לכך הוצגה שורת צעדים שננקטו כאמור לשם שיפור תנאי המחיה של אסירים ועצורים. ראשית צוינה תמ"א 24, שאושרה על-ידי הממשלה ביום 7.3.82, ובמסגרתה נקבעו הוראות להקמת בתי סוהר חדשים בשישה מתחמים ברחבי הארץ; כן נזכר שינוי מס' 3 לתמ"א זו מיום 8.6.15, הקובע כי ניתן יהיה להוסיף לתכנית בתי סוהר נוספים באישור המועצה הארצית לתכנון ולבניה. על פי הוראות התמ"א, לפחות 75% מתאי המאסר אשר ייבנו צפויים לאכלס אסירים בודדים וגודלם לא יפחת מ-6.5 מ"ר, בעוד שיתר התאים מיועדים לשלושה אסירים, ולכל אסיר שטח מחיה של 5 מ"ר לפחות. שנית הוצגה תכנית עקרונית רב-שנתית להגדלת השטח הממוצע לאסיר בתא, אשר הוכנה על-ידי שב"ס בתקופה שלאחר הגשת העתירה (להלן התכנית העקרונית). התכנית מתמקדת בבנית מתקני כליאה חדשים, מחד גיסא, ובסגירתם של מתקנים ישנים ובעלי סטנדרט מחיה נמוך, מאידך גיסא. התכנית אושרה על-ידי המשיב 1 והוצגה בפני הממשלה, ונטען כי יישומה צפוי להוביל לשיפור משמעותי בתנאי המחיה של אוכלוסית האסירים, לרבות הגדלת שטח התא הממוצע לאסיר. שלישית צוינה תכנית שב"ס ליישום תיקון מס' 42, שתקציבה לשנים 2016–2018 עומד על סך 86 מיליון ₪, ובמסגרתה מושם דגש על שיפורם של שירותי הטיפול, השיקום, הרפואה והחינוך המוצעים במתקני הכליאה. רביעית נזכרה החלטה 1840 של הממשלה ה-34 מיום 11.8.16 (להלן החלטה 1840), הקובעת שורה של צעדים לייעול מדיניות הענישה ושיקום האסירים בישראל, וביניהם: הרחבת המודל של בתי המשפט הקהילתיים, במטרה לצמצם ענישה בדרך של מאסר; הצעה להסמיך בחקיקה את בתי המשפט להורות על ריצוי עונשי מאסר לתקופה של עד תשעה חודשים בדרך של עבודות שירות (תחת שישה חודשים כיום); והקצאתם של 75 תקנים נוספים של איזוק אלקטרוני לרשות לשיקום האסיר בעבור אסירים ברישיון. חמישית ציינו המשיבים, כי במסגרת גיבוש תקציב המדינה לשנים 2017–2018 הוסכם בין המשרד לבטחון פנים לבין משרד האוצר על הקמת קרן בינוי בשירות בתי הסוהר, אשר בשנת 2018 תעמוד על 20 מיליון ₪ בבסיס התקציב השנתי של שב"ס, והחל משנת 2019 ואילך תעמוד על 60 מיליון ₪. לסיכום עניין זה נטען, כי הצעדים אשר נמנו – הנעשים, כאמור, בנתון לאיזון המגולם בהוראת התחולה הקבועה בתקנות – מספקים מענה למלוא הסעד הראשון המתבקש בעתירה. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף כח'

סעיף כח. ביום 25.9.16 הוגשה תגובה מטעם העותרים. נטען, כי אף שיש לברך על שורת הצעדים המפורטת בתשובת המשיבים, אין באמור כל התחייבות להגדלת שטח המחיה של אסירים ולוא בסנטימטרים בודדים, ומקל וחומר גם לא במסגרת סד זמנים מוגדר. אשר למהלך הפחתתו של מספר הכלואים באמצעות חלופות כליאה, סבורים העותרים כי אין בדבר ערובה להגדלת שטח המחיה לאסירים בלא שזו הוגדרה מראש כתכלית העומדת בפני עצמה, תוך קביעתו של סטנדרט קשיח ותכנית מסודרת להשגתו. כך, למשל, נטען כי מנגנון השחרור המינהלי – אשר מופעל משנת 1993 – לא הביא עד כה כשלעצמו לשיפור בתנאי המחיה של אסירים. אף הצעדים שעניינם במזעור הרצידיביזם ושינוי מדיניות הענישה אינם צפויים, לדידם של העותרים, להביא להפחתה משמעותית במספר הכלואים. המדובר, כך נטען, בתכניות הנוגעות למספר מצומצם ביותר של אסירים, ועל כן אין בהן כדי להגדיל את שטח המחיה המוקצה לאוכלוסית הכלואים בכללותה באופן המניח את הדעת. בנוגע לעדכוני המשיבים בדבר תכניות לבינוי מתקני כליאה חדשים ושיפוץ מתקנים קיימים, סבורים העותרים כי אף אלה אינן יכולות לספק מענה לבעית הצפיפות, בהיעדר קביעה מראש של שטח המחיה המינימלי העתיד להיות מוקצה לכל אסיר ועצור לכשיבואו התכניות לידי מימוש. כן נטען, באשר לתכנית העקרונית, כי תשובת המשיבים נעדרת פירוט בדבר יעדיה הקונקרטיים, טווח הזמן המתוכנן להשלמתה או תקציבה המשוער; פירוט אשר נדרש, לדעת העותרים, למען הערכת השפעתה הצפויה בפועל על שטח המחיה של אסירים ועצורים. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף כט'

סעיף כט. ביום 8.2.17 התקיים דיון בהתנגדות לצו על תנאי, בפני ההרכב הנוכחי. בא כוח המשיבים טען, כי נעברה כברת דרך אדירה מאז שהונחה הסוגיה לפתחו של בית המשפט, וזו כשלעצמה מצדיקה לדחות את העתירה. בפרט צוינה קרן הבינוי שנזכרה בכתב התשובה, ונתבקש לאפשר למשיבים פרק זמן נוסף לשם מתן עדכון מפורט יותר בנוגע ללוחות הזמנים הקונקרטיים הצפויים להיקבע במסגרתה. בנתון לאמור נקבע, כי המשיבים יגישו הודעה מעדכנת בתוך 30 יום, והעותרים יוכלו להגיב בתוך 10 ימים נוספים. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף ל'

סעיף ל. ביום 3.4.17 – לאחר בקשות ארכה, ואין טרוניה כלפי ה"שליח" – הוגשה הודעה מעדכנת מטעם המשיבים. נאמר, כי בתום עבודת מטה מורכבת שנעשתה בשב"ס בשיתוף עם היועץ המשפטי לממשלה, המעורב אף הוא בנושא, נבחנו תכנית לבנייתם של מקומות כליאה נוספים במספר מתקנים חדשים בסטנדרט גבוה, והצעה להגדלת שטח מחיה בבתי סוהר קיימים. נמסר, כי עד למועד הגשת ההודעה טרם עלה בידי המשיבים לגבש עמדה סופית באשר לחלופות האמורות, ונתבקש פרק זמן נוסף לטובת עדכון בית המשפט לגבי תוצאות הבחינה. בהחלטה מיום 9.4.17 נעתרנו לבקשה.

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף לא'

סעיף לא. ביום 21.4.17 הגישו המשיבים הודעה משלימה. במסגרת זו עודכן בדבר מספר פתרונות אשר גובשו, בנוסף לצעדים שכבר פורטו בכתב התשובה. ראשית נמסר, כי הוחלט על הקמת בית סוהר חדש במקום כלא הנשים "נווה תרצה", בהיקף של 311 מקומות כליאה ובעלות של 171 מיליון ₪. בכלל זה צוין, כי שטח המחיה המוקצה לאסירות ב"נווה תרצה" עומד כיום על 3.1 מ"ר בממוצע, בעוד שבנית מתקן חדש תביא להגדלת שטח המחיה להיקף של כ-6.5 מ"ר. שנית עידכנו המשיבים בדבר תכנית לריווח תאים בחלק ממתקני הכליאה הקיימים, באמצעות הוצאת 200–500 מיטות פנויות. שלישית נמסר, כי שב"ס, בשיתוף משרד האוצר והמשרד לבטחון פנים, יחלו בתכנון מפורט להקמת בית סוהר חדש – זאת, בנוסף למתקן המיועד לאסירות – בצד סגירתו של בית סוהר ישן. נאמר, כי לצורך תכנונו המפורט של המתקן יוקצה סכום של עד 15 מיליון ₪, אשר יידון במסגרת התקציב לשנת 2019, תוך שצוין כי ישנה זה מכבר תכנית מתאר מאושרת. בנוסף, עידכנו המשיבים בדבר התקדמות סביב יישום החלטה 1840, ובפרט ביחס לרכיבים הנוגעים לבחינת חלופות מאסר. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף לב'

סעיף לב. ביום 27.4.17 הוגשה תגובת העותרים. נאמר, כי אין בהודעת המשיבים כדי לשנות מעמדתם העקרונית, לפיה יש ליתן צו מוחלט בעתירה. נטען, כי אין בצעדים המפורטים מעלה משום התחיבות בדבר הגדלת שטח המחיה לאסירים, וממילא רחוקים הם מסיוע בפתרון מצוקת הצפיפות. זאת, הואיל וחלקם – כנטען – תיאורטיים וספקולטיביים באופיים, בעוד שהצעדים הקונקרטיים אשר צוינו (כגון בנית מתקן חלופי ל"נווה תרצה") נוגעים אך לאוכלוסיה מצומצמת מקרב כלל הכלואים. משכך סבורים העותרים, כי אף אם יגדילו צעדים אלה את מקומות הכליאה בשיעור מסוים – בהנחה, שאינה סבירה לשיטתם, כי קצב המאסרים והמעצרים יוותר על כנו – לא תהא זו תוספת שיש בכוחה להביא לשטח מחיה ממוצע הולם לכל אסיר ועצור. 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף לג'

דיון והכרעה

סעיף לג. מושכלות יסוד, כי "כל זכות מזכויות האדם באשר הוא אדם שמורה לו, גם כאשר נתון הוא במעצר או במאסר, ואין בעובדת המאסר בלבד כדי לשלול הימנו זכות כלשהי, אלא כאשר הדבר מחויב ונובע מעצם שלילת חופש התנועה הימנו; או כאשר מצויה על כך הוראה מפורשת בדין..." (בג"ץ 337/84 הוקמה נ' שר הפנים, פ"ד לח(2) 826, 832 (1984), מפי השופט – כתארו אז – מ׳ אלון). ודוקו; מן האסיר, גם אם יושב הוא על פי דין ומטבע הדברים אינו נמנה על ל"ו הצדיקים, נשללת בראש וראשונה זכותו לחרות, אליה מצטרפות הגבלות נוספות הנובעות מתכלית המאסר ומטיבו; ואולם אין האסיר מתערטל מזכויותיו כאדם, ואין הוא מאבד את החרויות הנתונות לכל אדם באשר הוא אדם, אלא אם הדבר נדרש לשם תכלית המאסר. כתלי בית הסוהר אינם "חור שחור נורמטיבי", שמעבר לחומותיו אין זכויות ואין מגן. נהפוך הוא, האסיר – אשר לו כמובן חובות התנהגות במאסר – נתון במשמורתה של המדינה, והיא נושאת לגביו באחריות מוגברת:

"בהיכנסו אל כלא מקפח אדם את חירותו. את חירותו מקפח אדם – את כבודו אין הוא מקפח. כבודו של אדם יהיה עמו באשר יילך ויבוא, וכבודו בכלא ככבודו אל מחוץ לכלא... ובמקום שבעל סמכות יפגע ללא הצדק בכבודו של אסיר – בכבודו כאדם – יאמר בית המשפט את דברו צלול וברור" (עע"א 4463/94 גולן נ' שירות בתי הסוהר, פ"ד נ(4) 136, 172 (1996), להלן עניין גולן, מפי השופט – כתארו אז – מ' חשין).

ובהמשך (בעמ' 175):

"...אדם, כל אדם, נושא את זכויותיו החוקתיות בצקלונו, ובאשר יילך שמה תלכנה זכויותיו אף הן. גם בהיכנסו כאסיר אל בית הכלא אין אדם מתנצל את זכויותיו החוקתיות מעליו, והרי זכויותיו ממשיכות לשכון בצקלונו".

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף לד'

סעיף לד. עם זאת, כנודע העיקרון הניצב בבסיס השיטה החוקתית בישראל כי אין לפגוע בזכויות יסוד הנתונות לאדם, כל אדם, אינו מוחלט, ותיתכן פגיעה כאמור, בהתקיים "אינטרס נוגד מוכר, פרטי או ציבורי, רב משקל במידה כזו, המצדיק זאת" (בג"ץ 2245/06 דוברין נ' שירות בתי הסוהר, פסקה 13 (2006), מפי השופטת א' פרוקצ'יה). ועם זאת, "שלילת החירות האישית וחופש התנועה של האסיר, הכרוכה בעצם המאסר, אינה מצדיקה פגיעה נוספת ביתר זכויות האדם של האסיר מעבר למידה המתחייבת מהמאסר עצמו או לשם הגשמת אינטרס ציבורי חיוני המוכר בדין" (ראו בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים, חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר, פ"ד סג(2) 545, 595 (2009), מפי הנשיאה ד' ביניש, להלן עניין הפרטת בתי הסוהר).

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף לה'

סעיף לה. דעת לנבון נקל, כי בקביעת היקף ההגנה הניתנת לזכויות האדם של אסיר ניתנת הדעת גם לשיקולים הכרוכים במאסר ובחובות המוטלות על שירות בתי הסוהר: צרכי השמירה על כלל האסירים ושמירה על זכויותיהם; קיום הסדר והמשמעת בבתי הסוהר; השמירה על זכויותיהם ושלומם של אסירים אחרים כמו גם שמירת שלומם והגנת זכויותיהם של אנשי הסגל (עניין גולן, בעמ' 150).

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף לו'

סעיף לו. עוד במושכלות יסוד: הזכות לכבוד האדם מעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו. חוק-היסוד קובע איסור פגיעה בזכות לכבוד כמו גם חובת הגנה על זכות זו:

"1א. חוק-יסוד זה, מטרתו להגן על כבוד האדם וחירותו, כדי לעגן בחוק-יסוד את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.

2.    אין פוגעים בחייו, בגופו, או בכבודו של אדם באשר הוא אדם.

4.    כל אדם זכאי להגנה על חייו, על גופו ועל כבודו.

11.  כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את הזכויות שלפי חוק-יסוד זה".

האסיר אינו נהנה מחרות, אחד משני רכיבי כותרתו של חוק היסוד, בהיותו במאסר; סעיף 5 לחוק היסוד שנאמר בו "אין נוטלים ואין מגבילים את חרותו של אדם במאסר, במעצר, בהסגרה או בכל דרך אחרת" אינו ישים לאסירים; זאת, במיוחד נוכח הוראת פסקת ההגבלה המוכתרת "פגיעה בזכויות" (סעיף 8), הקובעת כי "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו" (וראו גם רע"ב 4937/14 אלבזיאן נ' היועץ המשפטי לממשלה (2014), פסקאות י"א-י"ב; רע״ב 328/15 זלום נ' היועץ המשפטי לממשלה (2015), פסקה ל״ה, להלן עניין זלום).

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף לז'

סעיף לז. בית משפט זה קבע משכבר הימים, כי כבוד האדם חובק אגד רחב של זכויות, ובין היתר, תוך ניואנסים שלא זה המקום להידרש אליהם, הזכות לשויון, הזכות לחופש דת ולחופש מדת, הזכות לחופש ביטוי, הזכות לשם טוב והזכות לחיי משפחה (א' ברק הזכות החוקתית ובנותיה פרק 13 (תשע"ד)). בחוקי היסוד לא הוכרו זכויות חברתיות מפורשות, ובתי המשפט גם הם נמנעו מקביעה חד משמעית, כי חובת השלטון לכבד זכויות חברתיות (ב' מדינה דיני זכויות האדם בישראל 753 (תשע"ז)); ברם נקבע, ואולי זה העיקר, כי הזכות לכבוד כוללת גם זכות לקיום בסיסי בכבוד.

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף לח'

סעיף לח. בבג"ץ 161/94 אטרי נ' מדינת ישראל (1994) ובהמשך בבג"ץ 4905/98 גמזו נ' ישעיהו, פ"ד נח(3) 360 (2001) הכיר בית משפט בזכות למינימום קיום אנושי בכבוד- הבטחת הקיום האנושי הבסיסי (וראו גם בג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד סה(1) 782 (2012)). בפסקי דין אלה וברבים בהמשך (רע"א 5368/01 יהודה נ' עו"ד תשובה, כונס נכסים, פ"ד נח(1) 214 (2003); בג"ץ 5578/02 מנור נ' שר האוצר, פ"ד נט(1) 729, 736 (2004); עע"מ 3829/04 טויטו, יו"ר עמותת "מכל הלב" נ' עיריית ירושלים, פ"ד נט(4) 769, 779 (2004); בג"ץ 1384/04 עמותת בצדק - מרכז אמריקאי ישראלי לקידום צדק בישראל נ' שר הפנים (2005)) הוכרה ביסודה הזכות לקיום אנושי בכבוד כזכות לקיום כלכלי בכבוד, שכן ב"עולם החופשי", הזכות לקיום אנושי בכבוד קשורה בטבורה ברווחה הכלכלית, והאפשרות לקיימה דורשת אמצעים כלכליים. למול זאת, כאשר מדובר באסירים הנתונים מאחורי סורג ובריח, קיומם הבסיסי אינו תלוי באפשרויותיהם הכלכליות, ומטבע הדברים הוא צנוע בהרבה, ועיקרו האפשרויות העומדות בפני האסיר ביומיומו לקיים את חייו במגבלות בית הסוהר ותכלית המאסר. אכן, "זכותו של אדם לכבוד היא גם הזכות לכך שיהיו לו תנאי חיים המאפשרים קיום שבו יממש את חירותו כבן אנוש" (בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום ולצדק חברתי נ' שר האוצר, פ"ד ס(3) 464, 480 (2005), מפי הנשיא א' ברק). האסיר אינו יכול, כמובן, לממש בעת מאסרו את חרותו, אך אינו חדל כמובן להיות בן אנוש; והיחס האנושי אליו יועיל גם לחברה, במבט לעתיד ולמניעת שיבה לעבריינות ככל הניתן (ראו גם ח' כהן המשפט 689 (תשנ"ב), להלן כהן, המשפט). 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף לט'

סעיף לט. לא נפריז אם נאמר, כי שטח מחיה פיסי של אסיר מהוה אחד מצרכיו הבסיסיים ביותר, הקיומיים. חיוני מכל בחינה כי יתקיים שטח שבו יוכל האסיר לחיות את חייו במגבלות הנובעות ממאסרו. ענייננו בליבת כבוד האדם, בגרעין הזכות – "מדברים אנו בכבוד האדם כפשוטו, בליבת כבוד האדם, בכבוד האדם כהוראתו וכמשמעותו בלשון בני-אדם" (בג"ץ 1163/98 שדות נ' שירות בתי הסוהר, פ"ד נח(4) 817, 857 (2001), מפי השופט – כתארו אז – חשין). נזכור, כי גם אם יהיו התנאים כפי שקבע המחוקק ויינתן לאסיר שטח מחיה של 4.5 מ"ר, אין זו רווחה נפלאה, בודאי כשהפרטיות בכל מקרה מוגבלת; אבל דבר המחוקק, גם אם סויג, חייב לעמוד לנגד עינינו, ואליו יש לשאוף.

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף מ'

סעיף מ. והנה שטח המחיה הממוצע לאסיר בכלל מתקני הכליאה עומד כיום על 3.1 מ"ר בלבד. בשטח זה "הכל כלול" – הוא כולל את המיטות (כ-1.5 מטר), שטחי האחסון וכן שטחי השירותים והמקלחת. לשון אחר, השטח הפנוי המוקצה לאסיר להתנהלות היום יומית בודאי אינו מגיע לכדי 3 מ"ר. הצפיפות בבתי הכלא כרוכה "בפגיעה במרווח הנשימה והתנועה הנתון לאסיר במתחם הכלא״ (עניין הפרטת בתי הסוהר, פסקה 52 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה), פוגעת בפרטיות האסיר עד כדי איונה ומאפשרת אך תנועה מוגבלת. העותרים פרסו יריעה רחבה של השלכות הצפיפות על חיי האסירים, וכפי שהיטיבו לתאר זו עלולה מטבעה להביא לעליה בתפוצת מחלות, ומקשה על שמירה על היגיינה נאותה (ראו דו"ח הסניגוריה הציבורית, בעמ' 19-17). זאת, גם אם אין לי ספק כי שירות בתי הסוהר, מטהו ומפקדי המחוזות ובתי הסוהר עובדים קשה לשפר את המצב ולשמור על בריאות האסירים, ואולם, מחקרים מלמדים כי צפיפות מובילה להגברת החיכוך בין האסירים אשר בתורה מובילה לאלימות ולהפרות משמעת (Craig Haney, The Wages of Prison Overcrowding: Harmful Psychological Consequences and Dysfunctional Correctional Reactions, 22 Wash. U. J. L. & Pol’y 265 (2006); Gerald G. Gaes, The Effects of Overcrowding in Prison, 6 Crime and Just. 95 (1985)). למען האמת, אין צורך במחקרים לשם כך, הדבר ברי מתוך נסיון החיים והשכל הישר. כן מצביעים המחקרים אף על הידרדרות פיזית ונפשית של אסירים, עלייה בתחושות הלחץ, המתח והחרדה, כמו גם עלייה במקרי ההרעבה העצמית (ראו נ' דגן שחרור מוקדם ממאסר: הסמכות המשחררת ושיקול דעתה בעיצוב העונש (תשע"ד) חיבור לשם קבלת התואר "דוקטור בפילוסופיה"; כן ראו Jack Call & Terence Thornberry, Constitutional Challenges to Prison Overcrowding: The Scientific Evidence of Harmful Effects, 35 Hastings L. J. 313, 319 (1984)). למותר לציין, כי הצפיפות מובילה לפגיעה בנגישות לשירותים שונים בבתי האסורים ובזמינות שלהם. שירותים אלה נחלקים למספר אסירים גדול יותר, וכך גם השטחים הציבוריים. נדרש ל"צפיפות האיומה השוררת בבתי הסוהר" (בהתיחסות לאו דוקא לישראל, וראו כהן, המשפט, בעמ' 552).

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף מא'

סעיף מא. בדו"ח הסניגוריה הציבורית (תנאי המעצר והמאסר במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר בשנים 2014-2013 (2015)) צוין למשל ביחס לתנאי האוורור:

"בבית סוהר מעשיהו [אשר כעולה מנתוני שב״ס, שטח המחיה לאסיר בו עומד על 2.7 מ״ר – נספח ע/1 – א"ר] נמצא שהתאים חשוכים וכי אין אמצעי מיזוג ואוורור ראויים, מלבד במשרדי הסגל. בביקור שנערך בחודש יולי 2014, כאשר מזג האוויר היה חם מאוד, פגשו המבקרים כלואים, אשר כולם, ללא יוצא מן הכלל, התלוננו על החום העז אשר שורר בבית הסוהר וציינו שאין במאווררים המעטים אותם הם מקבלים בכדי להפיג אותו. גם המבקרים עצמם סבלו מחום קשה בתאים והתרשמו שחלק מהתאים חשוכים" (עמ' 47, הדגשה במקור – א"ר).

וביחס לתנאי התברואה וההגיינה:

"בבית המעצר ניצן [אשר כעולה מנתוני שב״ס, שטח המחיה לאסיר בו עומד על 2.4 מ״ר – נספח ע/1 – א"ר] נחשפו המבקרים לתנאים תברואתיים קשים במיוחד. כלואים הלינו על תנאי מחייה קשים מבחינת צפיפות, היגיינה וציוד קיים, וכן הציגו בפני המבקרים עקיצות של חרקים, קרציות ופשפשים. לדבריהם, אין טיפול בנושא מצד שב"ס ולמעלה מחמישה חודשים לא נערך ריסוס באגף. הכלואים הלינו גם על מחסור במתקנים לתליית כביסה, באופן שמחייב אותם לתלות כביסה רטובה בתוך התא. באחד התאים, הבחינו המבקרים בתיקנים רבים מסביב לצלחת ריקה והייתה תחושת מחנק קשה וצחנה שהקשתה על השהייה במקום ליותר מדקות ספורות. בתא אחר, מצאו המבקרים שאין שולחן אוכל והכלואים אוכלים ביושבם על המיטות. אין פח אשפה בתא, והפסולת זרוקה בשקית על הרצפה. בתא נמצאו סימני רטיבות קשים, הצבע בקירות מתקלף ויש נזילת מים. בתא נוסף, ובו שמונה כלואים, בתנאי צפיפות וצחנה. המקלחת והשירותים נמצאים בחדר פנימי, אולם המים יוצאים ממנו באופן קבוע אל תוך התא. בתא נצפו חרקים ותיקנים, הגורמים לכלואים לגירודים ולפצעים. בתא חלון גדול ללא זכוכית מפאת החום הרב בחדר. נמסר כי בימי החורף נכנסים מי גשמים לחדר דרך החלון ומרטיבים את המיטות..." (עמ' 51, ההדגשה במקור – א"ר).

ועוד:

"בבית המעצר הדרים [אשר כעולה מנתוני שב״ס, שטח המחיה לעציר בו עומד על 3.6 מ״ר – א״ר] התרשמו המבקרים מחוסר היגיינה בתאיהם של עצורי ימים. חדר השירותים מוזנח ומלוכלך, האסלה והכיור עשויים מתכת (נירוסטה) דהויה ומוכתמת, הרצפה מזוהמת, אשפה מפוזרת בתא, על הקירות והתקרה עובש, נתזי לכלוך וכתמים. קירות התא מקושקשים מאוד ומתקלפים לחלוטין. על המיטות מונחים מזרונים קרועים, מלוכלכים ומחוררים, שאינם אלא חתיכות של ספוג חשוף. על המיטות הונחו שמיכות צמר בצבע אפור, גם הן קרועות בחלקן ומכוסות כתמים. מן המזרונים והשמיכות נודף ריח רע. חלק מהמיטות שבורות. בתא אחר, בו ביקרו המבקרים בשעת ארוחת הצהריים, היו שלושה כלואים, שישבו על המיטות מסביב לשולחן הפלסטיק. הכלואים צופפו את מגשיהם על השולחן הצר או על ברכיהם, וניכר היה שהאכילה בלתי נוחה. ליד השולחן הונח פח אשפה מאולתר, העשוי קופסת שימורים גדולה. גם תא זה היה מטונף, השמיכות בו מלוכלכות והכלואים טענו שהן משומשות והושארו בתא על ידי כלואים אחרים. המזרונים היו קרועים ומלוכלכים. הכלואים סיפרו שביקשו לנקות את התא, אולם במקום שיקבלו חומרי ניקיון, השפריצו עבורם אסירי החוליה מעט מים וסבון במרכז התא והם פינו את המים אל מחוץ לתא באמצעות מגב. הכלואים ציינו שחומר הניקוי היחיד שיש בנמצא הוא סבון כלים וגם אליו אין להם גישה" (שם, ההדגשה במקור – א"ר).

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף מב'

סעיף מב. הסניגוריה התרשמה בנוסף לאלה, כי במתקני כליאה רבים אין הפרדה בין המקלחת לשירותים, כך שאסירים נאלצים להתקלח מעל המקום בו עשו אסירים אחרים את צרכיהם.

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף מג'

סעיף מג. האמור מעלה מקבל ביטוי מוחשי בתצהיריהם של האסירים שצורפו לעתירה; נביא מחלקם:

"בתא זה שהינו 8 אסירים 22 שעות ביממה ברציפות. לחדר לא חדר בצורה מספקת אור יום ולכן לרוב שרתה חשכה בו. לא היתה תחלופת אויר ולכן החדר היה חנוק ומסריח. לא היה מקום בחדר לעמוד וללכת ולחלץ עצמות ולכן רוב הזמן כולנו שכבנו במיטות... כן שהיתי בשנת 2005 למשך כשנה... בכלא איילון. שם היינו עשרים אסירים בשטח מחיה של 35 מ"ר כשרק 14 מיטות בחדר ואני נאלצתי לישון על הרצפה על מזרן. בלילה אסירים שהלכו לעשות את צרכיהם דרכו עלי; אסירים זרקו עלי חפצים מהמיטות; היתה אלימות מאוד גדולה בחדר ובתדירות רבה כתוצאה מהצפיפות הקשה ובאופן ישיר סביב נושא של חלוקת המיטות בחדר וזמני הטלפון" (ע/11, תצהירו של אסיר ד').

ועוד:

"האגפים בהם הוחזקתי ב-21 שנות כליאתי עד כה היו צפופים מאוד, מטונפים, לא מסויידים ובוודאי לא ראויים למגורי אדם" (ע/12, תצהירו של אסיר ה').

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף מד'

סעיף מד. וכך תיארה את מצב הדברים גב' גלעדה הלמן, שהחזיקה בתפקידים שונים בשירות בתי הסוהר, לרבות כמפקדת בית הסוהר חרמון וכקצינת אסירים מחוזית של מחוז צפון:

"בחלק גדול מהתאים, הצפיפות היתה גדולה כל כך עד כי לא היה מקום להכניס שולחן או כיסא לתא ואסירים נאלצו במקרה כזה לאכול כשהם ישובים על המטות שלהם והצלחת על הברכיים או שהם נאלצו לריב על מעט המקום הפנוי שקייים... בחלק ניכר מהתאים אין גם מקום בתא לשמור על החפצים האישיים... כתוצאה מכך, יש הרבה גניבות וריבים בין אסירים... תנאי הצפיפות הקשים השפיעו לרעה גם על ההגיינה של האסירים..." (ע/14).

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף מה'

סעיף מה. בנימה אישית: לאורך השנים, החל מכהונתי כשופט בית המשפט המחוזי, ובמיוחד בימיי כיועץ משפטי לממשלה ובכהונתי בבית משפט זה, ראיתי חשיבות בבחינת תנאי מחייתם של אסירים, על-ידי ביקורים תכופים יחסית, ללא תיאום מראש למעט הודעה ללשכת היועץ המשפטי בשב"ס שעה לא ארוכה לפני הביקור, ותוך בחירה ספונטנית של בית הסוהר, וגם חפצתי תדיר כי כל המתמחים בלשכתי יראו בית סוהר מבפנים. אזכיר כי שופט בית המשפט העליון, כמו גם היועץ המשפטי לממשלה, רשאי לבקר בכל בית סוהר לפי סעיף 72 לפקודת בתי הסוהר. זכרתי את שסיפר לי ידידי המנוח השופט בבית זה ד"ר משה עציוני, שבהתמנותו לבית משפט השלום ב-1945 ביקש מזקן השופטים הבריטי לבקר בבית סוהר "כדי שאדע לאן אני שולח אנשים". אוסיף כבר כאן, כי אני מוקיר מאוד את שירות בתי הסוהר על עבודתו – מלאכה חשובה וקשה – והתרשמתי תמיד ממאמצי המפקדים וצוותיהם ליתן יחס ראוי ומכבד לאסירים. מה שייאמר כאן אינו בא להפחית מאלה כלל. בביקורים הללו, לאחר שיחה עם מפקד (או מפקדת) בתי הסוהר, ביקרתי בתאים באגפים שונים באופן אקראי לפי בחירתי, ושוחחתי עם אסירים. התרשמתי בכל עת ממאמץ הסגל והעוסקים במלאכה לייצר, בגבולות האמצעים שברשותם, תנאי מאסר נאותים ושירותים שונים, שיקנו לאסירים הזדמנות אמיתית ליציאה ממעגל הפשיעה לעבר חיים נורמטיביים ככל הניתן, וגם ישיגו "שקט מקומי" ככל הניתן. ואולם, חזיתי בתאים הצפופים, בקושי באוורור נאות במיוחד בימי הקיץ החמים, ובהיעדר תנורים בימי החורף במבנים הישנים. כך למשל, לאחר ביקור בבית הסוהר איילון ב-23.7.08, כתבתי כך לסגן מפקד מחוז מרכז ומפקד בית הסוהר איילון: ״בית הסוהר איילון מבוסס על מבנה מנדטורי נושן, וברי לכל כי החלקים בתוכו שעודם במבנה זה אינם משביעי רצון כל עיקר מבחינת תנאי המגורים של האסירים, מקום ש-14-12 אסירים מצויים בתא שאינו גדול דיו למספר כזה, והמקלחת מצויה מעל לשירותים. אנו מבינים כי בבנייה מצויים עתה שלושה אגפים חדשים ולאחר מכן יש כוונה לשדרג את הקיימים. יש לקוות כי התהליך יקודם, שכן קשה להלום במאה ה-21 תאים מסוג זה... ודבר זה אינו בא לבקר את עבודת הסגל אלא את המציאות שאינה כדבעי״ (מכתבי מיום 24.7.08); לאחר ביקורי בבית המעצר ניצן ביום 1.3.11, כתבתי לנציב שירות בתי הסוהר כי ״באגף המשופץ תנאי המגורים טובים והשירותים ברמה טובה... גם באגף ׳הישן׳, אף כי הוא צפוף בהרבה, לא שמענו תלונות מן העצורים והאסירים, ואדרבה, דברי שבח ליחס הסגל; אך התנאים ראויים בכל זאת לשיפור, ויש לקוות ששיפוץ וחידוש יעשו במהרה״ (מכתבי מיום 2.3.11); לאחר ביקורי בבית הסוהר שטה (שיטה), שיגרתי מכתב למפקד בית הסוהר, ובו ציינתי, בין היתר, כי ״במישור הבסיסי, מדובר בבתי סוהר ישנים ועל כן הצפיפות לא קטנה בחלק מן התאים״ (מכתבי מיום 6.3.17). בפועל במתקני כליאה מסוימים בישראל הצפיפות גבוהה, כיון שנבנו בשכבר הימים, בחלקם בימי המנדט הבריטי ויש גם שריד מן התקופה העותמאנית (מגרש הרוסים). תחנות משטרה מסוימות שכללו חדרי מעצר לקו בצפיפות יתר. בשלהי כהונתי כיועץ משפטי לממשלה ביקרתי באחת מתחנות המשטרה בשפלה שהיו בה תאי מעצר. תא צפוף מאוד ש"תקנית" יועד לשישה עצורים בשלוש מיטות דו-קומתיות (וכבר בכך היתה צפיפות רבה), איכלס 12 אנשים, שבנוסף לשישה שבמיטות לנו שניים מהם על גגון מקלחת שהיתה בתוך התא, שניים עם אחרים במיטה (שומו שמים) ושניים על הרצפה, שבתנאים מסוימים – אם היו בעלי מסוכנות נמוכה – היו מוצאים ללילה אל המסדרון כדי לישון באויר המסדרון ולא בחדר המחניק. פניתי אז כמעט בבהלה למשרד לבטחון פנים והובטח לי שהעניין יוסדר במהרה.  

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף מו'

סעיף מו. אין לכחד, הרבה נעשה בשנים האחרונות כדי להביא לשיפור המצב; בתי סוהר שופצו ונבנו חדשים, ורצון טוב מוכח ישנו; אך בכך אין די. כאמור – דו"חות מספר עסקו לאורך שנים בתנאי הכליאה, ועדות ישבו על המדוכה, והמציאות המורכבת של תקצוב ולוגיסטיקה הובילה לכך שכבר שנים נעשים מאמצים, נהגות תכניות, וגם נעשים צעדים – והדברים נאמרים מבלי חלילה לפגוע באיש – ופתרון ראוי בשטח, אין עדיין לחלק גדול, גדול מדי, מן האסירים.

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף (צפיפות בבתי הכלא) - פסק דין - סעיף מז'

סעיף מז. נאמר כבר כאן, כי אנו ערים לכך שבסופו של יום המשוכה היא כלכלית, וכרוכה בסדרי העדיפויות של מקבלי ההחלטות, ו"מרובים צרכי עמך"; איש ממקבלי ההחלטות כמובן אינו מבקש להרע לאסירים ולעצורים, אך רובם המוחלט של אלה "זוכה" לשטח מחיה הנמוך בכל קנה מידה מן הנהוג במדינות מתוקנות, ועל כך בהמשך. ככלל, אמנם, אין דרכו ומקומו של בית משפט זה להתערב בקביעת סדרי עדיפויות וחלוקת משאבי המדינה, ולשים עצמו בנעליה של הרשות; אך לא בכך עסקינן כאן. לית מאן דפליג, כי זכויות יסוד אינן יכולות לסגת מפני שיקולים תקציביים (בג"ץ 4541/94 מילר נ' שר הביטחון, פ"ד מט(4) 94 (1995)) שהרי "הרטוריקה של זכויות אדם צריכה להיות מכוסה במציאות המעמידה זכויות אלה בראש סולם העדיפויות הלאומי. הגנה על זכויות אדם עולה כסף, וחברה המכבדת זכויות אדם צריכה להיות נכונה לשאת במעמסה הכספית" (א' ברק פרשנות במשפט – פרשנות חוקתית (חלק שלישי) 528 (תשנ"ד), להלן ברק, פרשנות במשפט; ראו גם בג"ץ 9134/12 גביש נ' מדינת ישראל (2016) והאסמכתאות שם). ענייננו כאמור בליבת כבוד האדם ובהגשמתה של הזכות לקיום מינימלי בכבוד במובנה הבסיסי ביותר, ואין בשיקולי תקציב כדי להצדיק פגיעה באלה, המתמשכת לאורך עשרות שנים.