ועדת דורנר ממליצה: הקלה בענישה, שיקום בקהילה והפחתת תקופות מאסר

לאחר 4 שנים, הוועדה למדיניות הענישה השלימה את הדו"ח, שהגיע לידי "הארץ". המלצותיה מציגות שינוי גישה ביחס למאסרים וגורסות כי החמרה בהם אינה מביאה להפחתת עבריינות. 

ועדת דורנר לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים קוראת להקל באופן שיטתי בענישה, להפחית במאסרים ממושכים ולבחון חלופות למאסר בדמות עבודות שירות בקהילה. אחרי ארבע שנים השלימה הוועדה את הדו"ח, שהגיע לידי "הארץ", והגישה אותו לשרת המשפטים איילת שקד ולשר לביטחון הפנים גלעד ארדן. 

 

הוועדה, שהוקמה דווקא בשל הביקורת הציבורית על קלות הענישה, קבעה כי עונשי מאסר חמורים אינם גורמים להרתעה ואף מעלים את הסיכוי כי העבריין ישוב לבצע עבירות לאחר שחרורו. בנוסף מצאה הוועדה כי שיקום מחוץ לכותלי בית הסוהר הוא זול ויעיל בהרבה מאחזקת אדם בבית הכלא. בין היתר, המליצה הוועדה להקים גוף מחקר בתוך משרד המשפטים שיאסוף מידע על מדיניות הענישה ויישומה, וכן יעביר את המידע לציבור — בין היתר על מנת לשכנעו כי החמרת ענישה אינה פתרון יעיל.

 

הוועדה הוקמה ב–2011 על ידי שר המשפטים דאז יעקב נאמן, וחברים בה מלבד יו"ר הוועדה, השופטת בדימוס דליה דורנר, גם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה רז נזרי, נציבת שירות בתי הסוהר רב גונדר עפרה קלינגר, הפרופסור יוג'ין קנדל, סגנית הסנגור הציבורי הארצי ד"ר חגית לרנאו, פרופ' אורן גזל־אייל, פרופ' מרדכי קרמניצר ותת-ניצב אורי מכלוף.

הוועדה מתייחסת לסוגיית ההרתעה כשיקול מרכזי בחישוב הענישה. בדו"ח מבהירים המחברים כי בעוד הגברת האכיפה של עבירות שונות עשויה להרתיע עבריינים פוטנציאליים, דווקא החמרת הענישה אינה עושה זאת.

 

 

"בעוד שהגדלת הסיכוי להיתפס מגבירה את ההרתעה, לחומרת העונש אין, במרבית המקרים, השפעה מובהקת כזו", נכתב בדו"ח. "לאור זאת", הוסיפו המחברים, "אין טעם בניסיון לקדם את ההרתעה באמצעות הרחבת השימוש במאסרים או באמצעות שימוש במאסרים ממושכים יותר". לחיזוק הטענה מצטטת הוועדה מחקר לפיו גם עבריינים המבצעים עבירות רכוש וסמים וגם עבריינים המבצעים עבירות מין ואלימות רבות אינם חושבים כלל על העונש הצפוי להם אם ייתפסו.

יתרה מכך, לפי הדו"ח "נאשמים המצויים במאסר ממושך עשויים להתרגל יותר לשהות במאסר ולפחד פחות ממאסר עתידי" — משמע שלעונשי המאסר יכולה להיות הרתעה שלילית. לשם הדוגמה משווה הוועדה את ישראל לארצות הברית, שבה יש את שיעור הכליאה הגבוה ביותר בעולם. "אחת ההצדקות לכליאת ההמונים בארה"ב הייתה הדעה הרווחת כי הכלא מפחית עבריינות חוזרת, אך מחקרים שבדקו את החוויה הפסיכולוגית והסוציולוגית של האסירים בכלא הראו אחרת, וניכר שהכלא מעודד נטיות עברייניות יותר מאשר מדכא אותן", נכתב בדו"ח. גם בישראל ניכרת עלייה בשיעורי הכליאה — בין השנים 1985 ל–2012 עלה מספר הכלואים מכ–2,000 לכ–12,000, לא כולל אסירים ביטחוניים. אם משקללים בכך גם את גידול האוכלוסייה, היום יש פי שלושה יותר כלואים מהתקופה המקבילה לפני כשלושים שנה.

כפתרון מציעה הוועדה להתמקד בהליכי שיקום ובשיפורם. בדו"ח נכתב כי "שיקום באמצעות ענישה שנעה בין עבודות שירות לצווי מבחן ושירות למען הציבור צפוי להפיק תוצאות טובות יותר מאשר שימוש נרחב יותר במאסרים." עוד קובעת הוועדה כי "הסיכוי של אסיר לשעבר לחזור ולבצע עבירות גדול יותר מהסיכוי של עבריין שנידון לעונש מחוץ לכתלי הכלא" ומציינת גם כי אחזקתו של אסיר במאסר עולה למדינה כעשרת אלפים שקלים בחוד בממוצע, ואילו שיקומו בקהילה מהווה חלופה זולה ויעילה יותר. 

לפי הנתונים שהציגה הוועדה, מרבית האסירים שמשתחררים מדי שנה מרצים תקופת מאסר שאינה עולה על שנה. הוועדה המליצה להמיר מאסרים קצרים כאלה בעבודות שירות — כיום רק עונשי מאסר של שישה חודשים לכל היותר יכלו להיות מומרים לעבודות שירות, אך בין היתר הוועדה מציעה להרחיב את הנוהל לעונשי מאסר של עד תשעה חודשים.

הוועדה שיבחה גם את פעילותם של "בתי משפט לפתרון בעיות" — שיטה שמונהגת בארצות הברית במסגרתה מוקמים בתי משפט ייעודים העוסקים בעבירות שמקורן בהתמכרות לסמים או לאלכוהול, ובעבירות המבוצעות על רקע של מצוקה כלכלית, קשיים נפשיים או חברתיים, נשירה מבית הספר וכדומה. בתי המשפט האלו פועלים בשיתוף עם גורמי רווחה וגורמים עירוניים ומטרתם לעקוב באמצעות בית המשפט אחרי ההליכים השיקומיים. כיום יש בארץ "בית משפט לסמים" שפועל כבר למעלה מעשר שנים כפיילוט בבית המשפט בתל אביב, והן שני "בתי משפט קהילתיים" חדשים הפועלים ברמלה ובבאר שבע. הוועדה ממליצה להשקיע משאבים נוספים ביוזמות אלו.

 

 

 

בנוסף הצביעה הוועדה על לקויות בתפקוד של הרשות לשיקום האסיר: "הוועדה מצאה כי אסירים רבים שראוי היה שיזכו להליך שיקום לא זוכים לו, כאשר בין משרדי הממשלה השונים יש מחלוקת באשר לסיבות לכך. הוועדה ממליצה לוודא שהגוף המופקד על שיקום אסירים יקבל משאבים שיתנו מענה הולם לכל אותם ליקויים." — כך על פי הדו"ח. 

כחלופה נוספת מציעה הוועדה בתי מעבר, אליהם יועברו אסירים שריצו יותר לפחות מחצית מתקופת מאסרם. על פי המודל שמציעים מחברי הדו"ח, ועדות השחרורים יוסמכו להורות על העברת אסירים למסגרות אלה, המתפקדות כמעין הוסטל שבהם יעברו הליכי גמילה, שיקום ורכישת כישורים שיאפשרו להם להשתלב בשוק התעסוקה. במקרים בהם אין צורך בשיקום, יועסקו האסירים בלא שכר בעבודות למען הקהילה, במסגרת דומה לזו של עבודות שירות, וישובו לבתי המעבר בתום יום העבודה. הרעיון מאחורי החלטה זו היא כי בית המעבר ישמש גשר עבור האסיר בין החיים בכלא לחיים בחברה. כיום מתפקדים עשרה בתי מעבר כאלה בישראל, ועל פי הוועדה עלות התפעול של מתקן שכזה תהיה נמוכה בהרבה מהחזקת האסירים במתקן המוגדר ביטחוני. 

יחד עם זאת, לא כל חברי הוועדה תמכו בהצעות הנוגעות לשינויים בפעילות וועדת השחרורים. דעת מיעוט סברה כי "קיצור נוסף של המאסר בשלב שאחרי גזירת הדין ולפני השחרור המוקדם מכח חוק שחרור על-תנאי ממאסר, מגבירה את חוסר הוודאות לגבי מידת העונש שנגזר ומגדילה את הפער בין העונש שגוזר בית המשפט לבין העונש שמרצה הנידון בפועל. חוסר וודאות כזה, עלול להוביל לפגיעה ברכיב ההרתעה שבענישה ובאמון הציבור במערכת המשפט".

ככלל, ציינה הוועדה כי בהשוואה למדינות מערביות אחרות "העונשים הקבועים בחוק העונשין גבוהים למדי" ואף שרירותיים — "לעיתים קרובות אין יחס ברור בין חומרת העונש המרבי שבצד עבירות מסוג אחד לבין חומרת העונש המרבי שבצד עבירות מסוג שני", כתבו המחברים. לדבריהם, על הממשלה להקים ועדה שתבחן את מדרג הענישה בחוק העונשין, ותוודא שהעונשים המרביים הקבועים בחוק ייתאמו את חומרת העבירה. כקו מנחה המליצה הוועדה למחוקקים לא לנסות להשיג הרתעה כשהם מעגנים ענישה בחקיקה, ולוודא כי תתקבל בפניהם התמונה המלאה. "בטרם תציע הממשלה שינוי ברמות הענישה או תתמוך בהצעה לשינוי כזה, יוצג בפני הממשלה מידע על רמות הענישה הנוהגות בעבירה וכן תוצג עלותו המשוערת", המליצה. 

הוועדה הלינה על כך שלא קיים כל גוף מחקרי שיאסוף מידע מהסוג הזה על מדיניות הענישה ויעילותה, והמליצה על הקמתו של גוף שכזה. עד היום לא פועל במסגרת משרד המשפטים שום גוף שכזה, ולכן טוענת הוועדה כי תוכניות ופיילוטים רבים, בהם "בית המשפט לסמים", המתקיימים בלי שיעילותן נבחנת. וועדה שותפה לקולות שהולכים ומתגברים בעת האחרונה לפיהם יש להקים גוף מחקר כזה שיבחן "את יעילותה של הענישה, במבחני עלות תועלת, כדי להעביר מידע שיסייע לקובעי המדיניות לשפר את הקצאת המשאבים המופנים לענישה". מלבד זאת, כתבו המחברים, גוף שכזה יוכל להעביר מידע בנושא לציבור. הוועדה התייחסה בקטע זה לפער בין מטרתה הראשונית של הוועדה — לבחון אם יש ענישה מקלה מדי — לבין מסקנותיה ההפוכות, לפיהן היא אינה מקלה מספיק. "הצורך בהסברת מדיניות הענישה לציבור עלה לא אחת בדיוני הוועדה", כתבו. "חלק מהקושי באימוץ מדיניות ענישה יעילה ומתונה יותר נובע מאווירה ציבורית לפיה רמות הענישה הנוהגות מקלות מדי ואמונה לא מבוססת בכוחו של המאסר למנוע עבריינות. מחקרים שבחנו את עמדות הציבור ביחס לענישה מלמדים כי גם רפורמות בענישה המובילות להחמרה משמעותית לא משנות את התחושה הציבורית כי הענישה מקלה מידי". לדבריהם, יש חשיבות מכרעת לתיווך המידע לציבור בצורה מפורטת: "רק כאשר הנסקרים מקבלים מידע מפורט יותר על התיק, ולא ניזונים מכלי התקשורת, ניתן לראות כי עמדתם משתנה, והם מסכימים עם רמות ענישה נמוכות יותר".